برو به محتوای اصلیمرجع اسناد حقوقی معاهدات

اظهارنظر عمومی۳۱: ماهیت تعهدات قانونی تحمیل‌شده بر کشورهای عضو میثاق

پرش به فهرست

۱. این اظهارنظر عمومی، جایگزین اظهارنظر عمومی شماره ۳ می‌شود که اصول آن را منعکس کرده و توسعه می‌دهد. مقررات عمومی غیرتبعیض‌آمیز پاراگراف ۱ ماده ۲، در اظهارنظر عمومی ۱۸ و اظهارنظر عمومی ۲۸ بررسی شده است و اظهارنظر عمومی حاضر باید همراه با آنها خوانده شود.

#

۲. درحالی‌که ماده ۲ تعهدات کشورهای عضو نسبت به افراد به عنوان دارندگان حق قانونی تحت معاهده را در خود جای داده است، هریک از کشورهای عضو در عملکرد کشور دیگر در اجرای تعهدات خود، منافع قانونی دارد. این امر از این واقعیت پیروی می‌کند که مقررات مربوط به حقوق اساسی بشر تعهدات همگانی۱ هستند و همان‌طور که در پاراگراف چهارم مقدمه این میثاق بیان شده است، تعهد منشور سازمان ملل متحد، برای ترویج احترام جهانی و رعایت حقوق بشر و آزادی‌های اساسی است. علاوه‌براین، ابعاد قراردادی این معاهده هر کشور عضو معاهده را نسبت به کشور عضو دیگر متعهد می‌کند تا تعهدات خود را در این معاهده رعایت کند. در این باره، کمیته به کشورهای عضو قابلیت صدور اعلامیه در نظر گرفته‌شده در ماده ۴۱ را یادآوری می‌کند. به علاوه، به کشورهایی که در حال حاضر اعلامیه صادر کرده‌اند، ارزش بالقوه استفاده از روش‌های مربوط به این ماده را یادآوری می‌کند. این واقعیت که یک مکانیسم رسمی بین دولتی برای شکایت به کمیته حقوق بشر درباره کشورهای عضوی که طبق ماده ۴۱ اعلامیه صادر کرده‌اند، وجود دارد، به این معنی نیست که این رویه، تنها روشی است که دولت‌ها می‌توانند منافع خود را نسبت به عملکرد سایر کشورها ادعا کنند. برعکس، روش ماده ۴۱ باید به عنوان مکمل، نه عامل کاهش منافع کشورهای عضو در انجام تعهداتشان باشد. براین‌اساس، کمیته به دولت‌های عضو یادآوری می‌کند که نقض حقوق میثاق توسط هر عضو مستلزم توجه آنهاست. جلب توجه به نقض احتمالی تعهدات میثاق توسط سایر کشورهای عضو و درخواست از آنها برای رعایت تعهدات خود تحت میثاق، به جای اینکه عملی غیردوستانه به حساب آید، باید به عنوان بازتابی از منافع مشروع جامعه تلقی شود.

#

۳. ماده ۲ دامنه تعهدات قانونی را که کشورهای عضو میثاق به عهده گرفته‌اند، تعریف می‌کند. کشورهای عضو تعهد کلی برای احترام به حقوق مندرج در میثاق و تضمین آن برای همه افراد داخل در قلمرو کشور و در حوزه قضایی‌شان دارند.۲ متعاقب اصل مندرج در ماده ۲۶ کنوانسیون وین در حقوق معاهدات، کشورهای عضو ملزم هستند که با حسن نیت به تعهدات خود تحت میثاق عمل کنند.

#

۴. تعهدات میثاق به‌طورکلی و ماده ۲ به طور خاص، برای کشورهای عضو الزام‌آور است. تمام قوای دولت اعم از اجرایی، قانون‌گذاری و قضایی و سایر مقامات عمومی یا دولتی، در هر سطحی اعم از ملی، منطقه‌ای یا محلی، در مقام اعمال مسئولیت دولت عضو هستند. قوه مجریه که معمولاً نماینده دولت عضو در سطح بین‌المللی، ازجمله در برابر کمیته است، نمی‌تواند به این واقعیت که اقدامی ناسازگار با مقررات کنوانسیون توسط قوه دیگری انجام شده، اشاره کند تا بدین وسیله دولت عضو را از مسئولیت در قبال آن اقدام و عواقب ناسازگار آن برهاند. این درک به طور مستقیم، از اصل مندرج در ماده ۲۷ کنوانسیون وین استنباط می‌شود که بر اساس آن، یک کشور عضو نمی‌تواند به مقررات داخلی‌‌‌اش به عنوان بهانه‌ای برای عدم اجرای یک معاهده متوسل شود. اگرچه پاراگراف ۲ ماده ۲، به کشورهای عضو اجازه می‌دهد که منطبق بر فرایند‌‌های قانونی داخلی به حقوق کنوانسیون عمل کنند، همین اصل تلاش می‌کند از توسل کشورهای عضو به مقررات قانون اساسی یا قوانین داخلی برای توجیه کوتاهی در اجرای تعهدات معاهده جلوگیری کند. در همین راستا، کمیته به کشورهای عضو با ساختار فدرال، شرایط مندرج در ماده ۵۰ را یادآوری می‌کند که بر طبق آن مقررات میثاق باید به تمام بخش‌های دولت فدرال، بدون هیچ محدودیت یا استثنایی گسترش یابد.

#

۵. پاراگراف ۱ ماده ۲، تعهد به احترام و تضمین حقوق به رسمیت شناخته‌شده در میثاق، اثر فوری برای همه کشورهای عضو دارد. پاراگراف ۲، ماده ۲ چارچوب کلی برای ترویج و حمایت از حقوق و مقررات مندرج در میثاق را فراهم می‌کند. کمیته قبلاً در اظهارنظر عمومی شماره ۲۴ خود اعلام کرده است که حق شرط به ماده ۲، با اهداف و منظور میثاق ناسازگار است.

#

۶. تعهد قانونی تحت پاراگراف ۱ ماده ۲، در ذات خود هم منفی و هم مثبت است. کشورهای عضو باید از نقض حقوق به رسمیت شناخته‌شده توسط میثاق جلوگیری کنند و هرگونه محدودیت بر هریک از این حقوق، باید تحت مقررات مربوط در میثاق مجاز باشد. در مواردی که چنین محدودیت‌هایی صورت می‌گیرد، دولت‌ها باید ضرورتش را تبیین کرده و فقط اقداماتی را اتخاذ کنند که متناسب با پیگیری اهداف مشروع باشند تا حمایت مستمر و مؤثر حقوق میثاق را تضمین کنند. در هیچ شرایطی، نباید این محدودیت‌ها به صورتی اعمال شود که به ماهیت یک حق میثاق صدمه بزند.

#

۷. ماده ۲ کشورهای عضو را ملزم می‌کند که راهکارهای قانونی، قضایی، اداری، آموزشی و سایر اقدامات لازم را برای به انجام رساندن تعهدات حقوقی به کار بگیرند. کمیته بر اهمیت افزایش سطح آگاهی درباره میثاق نه‌تنها در میان مقامات حکومتی و نمایندگان دولت، بلکه در میان عامه مردم در سطح وسیع نیز اعتقاد دارد.

#

۸. تعهدات مندرج در پاراگراف ۱ ماده ۲، برای کشورهای عضو الزام‌آور است و بنابراین، ازلحاظ قانون بین‌الملل تأثیر مستقیم افقی ندارد یعنی افراد نمی‌توانند علیه افراد دیگر یا شرکت‌ها از آن استفاده کنند. میثاق نمی‌تواند به عنوان جایگزینی برای قوانین کیفری یا مدنی داخلی باشد. بااین‌حال، تعهدات مثبت کشورهای عضو برای تضمین حقوق میثاق، فقط در صورتی برآورده می‌شود که افراد از سوی کشورشان حمایت شده‌ باشند؛ هم در مقابل تخلف‌های نمایندگان آنها از حقوق میثاق و هم در برابر رفتارهای افراد حقیقی یا حقوقی که به بهره‌مندی از حقوق میثاق افراد حقیقی یا حقوقی صدمه می‌زنند. در شرایطی ممکن است کوتاهی در تضمین حقوق مندرج در ماده ۲ میثاق، در نتیجه مجازشمردن یا کوتاهی در اتخاذ اقدامات مناسب یا انجام اقدامات قانونی برای جلوگیری، مجازات، تحقیقات یا جبران خسارت ناشی از چنین اقداماتی توسط اشخاص خصوصی یا نهادها، باعث نقض آن حقوق توسط کشور عضو شود. روابط بین تعهدات مثبت تحت ماده ۲ و نیاز به ارائه خسارت‌های مؤثر در صورت نقض آنها تحت پاراگراف ۳ ماده ۲، به کشورهای عضو یادآوری می‌شود. میثاق در برخی مواد حوزه‌های خاصی را در نظر گرفته که در آنجا تعهدات مثبت برای دولت‌های عضو برای پرداختن به فعالیت‌های افراد یا نهادها وجود دارد. برای مثال، قانون باید از تضمین‌های مربوط به حریم خصوصی ماده ۱۷ حمایت کند. همچنین، در ماده ۷ آمده است که دولت‌های عضو باید اقدامات مثبتی انجام دهند تا اطمینان یابند که افراد یا سازمان‌های خصوصی از اعمال شکنجه و رفتار و مجازات‌های بی‌رحمانه، غیرانسانی یا تحقیرآمیز بر افراد تحت قدرت خود اجتناب می‌کنند. در زمینه‌هایی که بر جنبه‌های اولیه زندگی عادی مانند کار یا مسکن تأثیر می‌گذارد، افراد باید از تبعیض در محدوده معنی ماده ۲۶ محافظت شوند.

#

۹. ذی‌نفعان حقوق مندرج در میثاق، افراد هستند. به استثنای ماده ۱، میثاق به حقوق اشخاص حقوقی یا مؤسسات مشابه اشاره‌ای نمی‌کند؛ اما بسیاری از حقوق به رسمیت شناخته‌شده توسط میثاق، مانند آزادی مذهب یا عقیده (ماده ۱۸)، آزادی تجمعات (ماده ۲۲) یا حقوق افراد متعلق به اقلیت‌ها (ماده ۲۷) در جامعه و با حضور دیگران است که شکوفا می‌شود. این واقعیت که صلاحیت کمیته برای دریافت و بررسی شکایت‌ها محدود به آن چیزی است که توسط افراد یا از طرف آنها داده شده است (ماده ۱ پروتکل اختیاری) مانع از ادعای افراد نمی‌شود که اقدام یا عدم اقدام در خصوص اشخاص حقوقی و نهادهای مشابه، به نقض حقوق آنها منجر شده است.

#

۱۰. کشورهای عضو طبق پاراگراف ۱ ماده ۲، ملزم به رعایت و تضمین حقوق میثاق برای همه افراد در قلمرو و در حوزه قضایی‌‌شان هستند. این بدان معناست که یک کشور عضو باید حقوق مندرج در میثاق را برای هرکسی که در حیطه قدرت یا اختیاراتش است، رعایت و تضمین کند؛ حتی اگر در حوزه آن کشور نباشد. همان‌طور که در اظهارنظر عمومی شماره ۱۵، مصوب جلسه بیست‌وهفتم (۱۹۸۶) آمده است، بهره‌مندی از حقوق میثاق به شهروندان کشورهای عضو محدود نمی‌شود؛ بلکه باید شامل حال تمام افراد،‌ صرف‌نظر از ملیت یا فاقد تابعیت‌بودن آنها شود مانند پناه‌جوها، پناهندگان، کارگران مهاجر و افراد دیگر که در حیطه آن کشور یا حوزه قضایی آن قرار دارند. این اصل همچنین، درباره کسانی که در حیطه قدرت و اختیارات نیروهای کشور عضو هستند که در خارج از قلمرو آن عمل می‌کنند نیز اعمال می‌شود؛ این امر صرف‌نظر از شرایطی است که در آن چنین قدرت یا اختیار مؤثری به دست آمده؛ مانند نیروهای ملی کشور عضو که برای عملیات بین‌المللی حفظ یا برقراری صلح تعیین شده‌اند.

#

۱۱. همان‌طور که در اظهارنظر عمومی ۲۹۳ نهفته است، میثاق همچنین در شرایط مناقشه مسلحانه که قوانین بین‌المللی حقوق‌ بشری قابل اعمال است نیز لازم‌‌‌‌الاجراست. درصورتی‌که در خصوص برخی از حقوق به خصوص میثاق، قوانین خاص حقوق بشردوستانه بین‌الملل ممکن است خصوصاً برای هدف تفسیر حقوق میثاق مرتبط باشند، هر دو حوزه قانون مکمل هستند و یکدیگر را مستثنی نمی‌کنند.

#

۱۲. علاوه‌براین، تعهدات ماده ۲ کشورهای عضو را ملزم به رعایت و تضمین حقوق میثاق برای تمامی افراد در حیطه قلمرو آنها می‌کند. کشورهای عضو تعهد دارند که همه افراد در محدوده کنترلشان را زمانی که دلایل محکمی دال بر خطر واقعی و آسیبی جبران‌ناپذیر مثل آنچه در ماده‌های ۶ و ۷ میثاق به آنها پرداخته شد، وجود دارد، اخراج یا دیپورت یا به هر طریق از کشور بیرون نکنند. این خطر ممکن است برای فرد چه در کشوری که به از اخراج شده باشد یا در هر کشور دیگری که فرد متعاقباً به آنجا اخراج می‌شود، وجود داشته باشد و مقامات قضایی و اداری مربوط، باید از ضرورت تضمین تطابق این گونه مسائل با تعهدات میثاق آگاه شوند.

#

۱۳. پاراگراف ۲ ماده ۲، کشورهای عضو را ملزم می‌کند که اقدام‌های لازم را برای اجرایی‌کردن حقوق میثاق در قوانین داخلی انجام دهند. چنانچه حقوق میثاق در حال حاضر توسط قوانین یا رویه‌های داخلی رعایت نشده باشد، در زمان تصویب کنوانسیون، کشورهای عضو ملزم هستند در صورت لزوم، تغییراتی را در قوانین و عملکردهای‌ داخلی‌شان برای تطابق با میثاق تضمین کنند. در مواردی که تناقض‌هایی بین قوانین داخلی و میثاق وجود دارد، ماده ۲ تغییر قانون یا رویه داخلی را برای تطابق با استانداردهای تعهدات اساسی میثاق، ضروری می‌داند. ماده ۲ کشور عضو را مجاز می‌داند تا این کار را مطابق با ساختار قانون داخلی خود انجام دهد و به این ترتیب، مستلزم آن نیست که میثاق مستقیماً در دادگاه‌ها از طریق واردکردن میثاق در قانون ملی اعمال شود. اما کمیته معتقد است که تعهدات میثاق، در کشورهایی که میثاق در آنها به طور خودکار یا از طریق الحاق‌های خاصی، بخشی از قوانین داخلی است، حمایت بیشتری دریافت می‌کند. کمیته از آن دسته از کشورهای عضوی که در آنها میثاق بخشی از قوانین داخلی را تشکیل نمی‌دهد، دعوت می‌کند میثاق را وارد قوانین داخلی خود کرده تا تحقق کامل حقوق مندرج در میثاق را مطابق ماده ۲ تسهیل کنند.

#

۱۴. الزامات پاراگراف ۲ ماده ۲، برای برداشتن گام‌های لازم برای اجرایی‌کردن حقوق مندرج در میثاق، یک الزام بدون شرط و فوری است. کوتاهی در رعایت این تعهد با ارجاع به ملاحظات سیاسی، اجتماعی، فرهنگی یا اقتصادی در داخل کشور توجیه‌پذیر نیست.

#

۱۵. پاراگراف ۳ ماده ۲ کشورهای عضو را ملزم می‌کند که علاوه بر حمایت مؤثر از حقوق مندرج در میثاق، با راهکارهای مؤثر و در دسترس، دفاع از این حقوق را نیز برای افراد تضمین کنند. چنین راهکارهایی باید به طور مناسبی اتخاذ شود تا آسیب‌پذیری خاص گروه‌های ویژه‌ای از افراد، ازجمله کودکان را در نظر بگیرد. کمیته برای استقرار مکانیسم‌های قضایی و اداری مناسب برای رسیدگی به موارد ادعای نقض حقوق بشر تحت قوانین داخلی اهمیت قائل است. کمیته یادآوری می‌کند که بهره‌گیری از حقوق به رسمیت شناخته‌شده در میثاق ممکن است توسط قوه قضائیه به شکل‌های متفاوت تضمین شود؛ ازجمله استفاده مستقیم از میثاق، اعمال قانون اساسی یا قوانین قابل مقایسه دیگر یا اثر تفسیری این میثاق در اعمال قوانین ملی. وجود مکانیسم‌های اداری برای ترتیب اثردادن به تعهد عمومی برای بررسی سریع، جامع و مؤثر تخطی‌ها از طریق سازمان‌های مستقل و بی‌طرف لازم است. نهادهای حقوق بشری ملی با اختیارات مناسب می‌توانند به این هدف کمک کنند. کوتاهی یک کشور عضو در بررسی ادعاهای تخطی‌ها، ممکن است به‌خودی‌خود به نقض جداگانه‌ای از میثاق منجر شود. پایان‌دادن به یک نقض مداوم، عنصر ضروری حق برخورداری از جبران خسارت مؤثر است.

#

۱۶. پاراگراف ۳ ماده ۲، کشورهای عضو را ملزم می‌کند که برای افرادی که حقوق میثاق آنها نقض شده است، جبران خسارت کنند. بدون جبران خسارت برای افرادی که حقوق میثاق آنها نقض شده، تعهد فراهم‌کردن جبران خسارت مؤثر که در پاراگراف ۳ ماده ۲ اساسی است، برآورده نمی‌شود. علاوه بر جبران خسارت ذکرشده در پاراگراف ۵ ماده ۹ و پاراگراف ۶ ماده ۱۴، کمیته معتقد است که میثاق به‌طورکلی، مستلزم جبران خسارت متناسب است. کمیته یادآوری می‌کند در جای مناسب، جبران خسارت شامل غرامت‌دادن، توان‌بخشی و راهکارهای رضایت‌‌بخش، مانند عذرخواهی عمومی، یادبودهای عمومی، ضمانت‌های عدم تکرار و تغییر در قوانین و شیوه‌های مربوط و همچنین، محاکمه عادلانه عاملان نقض حقوق بشر است.

#

۱۷. در مجموع، اهداف این میثاق، بدون تعهد مقتضی در ماده ۲ به منظور اقدامات لازم برای جلوگیری از تکرار نقض آن شکست خواهد خورد. بر همین اساس، رفتار رایج کمیته در موارد تحت پروتکل اختیاری، این بوده است که در نظراتش، ضرورت اقداماتی فراتر از جبران خسارت قربانی را در نظر بگیرد تا از تکرار این نوع تخلف مدنظر جلوگیری کند. چنین اقداماتی ممکن است مستلزم تغییراتی در قوانین یا عملکرد کشور عضو باشد.

#

۱۸. در مواردی که تحقیقات مندرج در پاراگراف ۱۵، نقض حقوق مشخصی از میثاق را فاش ‌کند، دولت‌های عضو باید اطمینان یابند که مسئولان نقض این حقوق، محاکمه می‌شوند. کوتاهی در انجام تحقیقات و محاکمه‌نکردن عاملان چنین تخلف‌هایی نیز ممکن است به‌خودی‌خود به نقض جداگانه میثاق منجر شود. این تعهدات به ویژه در خصوص تخلف‌هایی که به عنوان جرم تحت قوانین داخلی یا بین‌المللی شناخته می‌شوند، مثل شکنجه و رفتارهای ظالمانه و غیرانسانی و تحقیرآمیز (ماده ۷)، کشتارهای خودسرانه (ماده ۶) و نیز ناپدیدشدن اجباری (ماده‌های ۷ و ۹ و به کرار ۶) شکل می‌گیرد. در واقع، مسئله مصونیت برای این تخلفات موضوع مدام نگرانی کمیته، ممکن است عامل مهمی در تکرار این تخلفات نیز باشد. این تخلفات از حقوق میثاق هنگامی به صورت وسیع یا سیستماتیک بر جمعیتی غیرنظامی اعمال شود، جنایت علیه بشریت است. به‌این‌ترتیب، در جایی که مقامات عمومی یا مأموران دولتی حقوق میثاق را که در این پاراگراف به آن اشاره شده است، نقض کنند، کشورهای عضو مدنظر نباید عاملان را از مسئولیت شخصی، آن‌گونه که در موارد عفو مشخص و مصونیت‌های قانونی و جبران خسارت های قبلی صورت گرفته، برهانند. علاوه‌براین، هیچ قانون رسمی توجیه‌کننده مصونیت افراد مسئول برای چنین تخلف‌هایی نیست. موانع دیگر برای ایجاد مسئولیت قانونی نیز باید حذف شود؛ مانند دفاع از اطاعت از دستورات مقام بالاتر یا دوره زمانی نامعقول کوتاه محدودیت قانونی در مواردی که این محدودیت‌ها قابل اجرا باشند. کشورهای عضو نیز باید به یکدیگر در محاکمه افرادی که مظنون به اقداماتی در نقض میثاق هستند و به موجب قوانین داخلی یا بین‌المللی باید مجازات شوند، کمک کنند.

#

۱۹. از دیدگاه کمیته، جبران خسارت مؤثر ممکن است در موارد مشخصی مستلزم این باشد که کشورهای عضو، اقدامات موقتی یا کوتاه‌مدت برای جلوگیری از تداوم تخلف‌ها انجام دهند و برای مرمت هر آسیبی که ناشی از این تخلف‌هاست در اسرع وقت ممکن تلاش کنند.

#

۲۰.حتی زمانی که سیستم های حقوقی کشورهای عضو به طور رسمی جبران خسارت مناسب را اعطا می‌کنند، نقض حقوق میثاق همچنان صورت می‌گیرد. این امر احتمالاً ناشی از شکست عملکرد مؤثر جبران خسارت در عمل است. بر این اساس، از کشورهای عضو درخواست می‌شود اطلاعاتی درباره موانع اثربخشی جبران خسارت‌های موجود در گزارش‌های دوره‌ای خود ارائه دهند.

#

پی‌نوشت‌ها

#

۱- Ergo Omnes ۲- رک: پاراگراف ۱۰. ۳- اظهارنظرعمومی شماره ۲۹ درباره شرایط اضطراری، مصوب ۲۴ جولای ۲۰۰۱، بازتولید در گزارش سالانه ۲۰۰۱، A/56/40, Annex VI، پاراگراف ۳. ۴- رک: ماده ۷ اساسنامه رم دادگاه کیفری بین‌المللی. ۵- رک: پاراگراف ۴۴، اظهارنظر عمومی شماره ۲۰ .