برو به محتوای اصلیمرجع اسناد حقوقی معاهدات

اظهارنظر عمومی۲۷: آزادی سفر

پرش به فهرست

۱. آزادی سفر، شرطی ضروری برای شکوفایی انسان است. همان‌طور که اغلب روال کار این کمیته در بررسی گزارش‎های کشورهای عضو و پیام‎های افراد نشان داده است، میان این حق و حقوق متعدد دیگری که در این میثاق درج شده‌اند، ارتباطی متقابل وجود دارد. به علاوه، این کمیته نیز در اظهارنظر عمومی شماره ۱۵ خود (وضعیت اتباع بیگانه بر طبق این میثاق، ۱۹۸۶) به پیوند خاص میان ماده‌های ۱۲ و ۱۳ اشاره کرده است.۱

#

۲. محدودیت‎های موجهی که ممکن است به حقوق حمایت‌ شده توسط ماده ۱۲ تعلق گیرند، نباید اصل آزادی سفر را باطل سازند و لزوم رعایت ضرورت‎هایی که در پاراگراف ۳ ماده ۱۲ قید شده است و نیاز به انطباق با حقوق دیگری که در این میثاق به رسمیت شناخته شده‎اند، تعیین‌کننده این محدودیت‎ها هستند.

#

۳. کشورهای عضو باید با درنظرگرفتن موضوعاتی که در این اظهارنظر عمومی مطرح شده است، در گزارش‎های خود برای این کمیته، مقررات قانونی محلی مربوط و روال‎های معمول اداری و قضایی مربوط به حقوقی را که توسط ماده ۱۲ محافظت شده‎اند، قید کنند. آنها همچنین باید اطلاعات مربوط به روش‌های موجود را برای جبران خسارت در مواردی که حقوق مزبور محدود شوند نیز در نظر بگیرند.

#

پاراگراف ۱؛ آزادی سفر و آزادی انتخاب محل سکونت

#

۴. هرکسی که قانوناً در قلمرو کشوری ساکن باشد، حق عبور و مرور آزادانه در آن سرزمین و انتخاب محل سکونت خود را در آنجا دارد. اصولاً شهروندان یک کشور همیشه در محدوده قلمرو آن کشور، ساکنان قانونی آن محسوب می‎شوند؛ اما این سؤال که آیا یک تبعه بیگانه نیز ساکن قانونی آن سرزمین به شمار می‎رود یا خیر، متأثر از قوانین داخلی آن کشور است؛ زیرا قوانین ممکن است ورود اتباع بیگانه به قلمرو آن کشور را دچار محدودیت‎هایی کند. البته این محدودیت‌ها نیز باید با تعهدات بین‎المللی کشور مزبور منطبق باشند. در این باره، نظر کمیته بر آن است که اگر یک تبعه بیگانه به طور غیرقانونی وارد قلمرو کشوری شده است، اما وضعیت وی قانونی شده باشد، باید برای مقاصد مندرج در ماده ۱۲، ساکن قانونی آن سرزمین به شمار رود.۲ هنگامی که شخصی ساکن قانونی یک کشور باشد، اِعمال هرگونه محدودیت بر حقوق وی که توسط پاراگراف‌های ۱ و ۲ ماده ۱۲ تضمین شده است و نیز هرگونه برخورد با وی که با نحوه رفتار با سایر اتباع آن کشور متفاوت باشد، باید بر طبق مقررات ذکرشده در پاراگراف ۳ ماده ۱۲ قابل توجیه باشد.۳ بنابراین، اهمیت دارد که کشورهای عضو در گزارش‎های خود شرایطی را که تحت آن رفتار با اتباع بیگانه در مقایسه با رفتار با اتباع خود آن کشور تفاوت دارد، عنوان کرده و علت این تفاوت رفتار را توجیه کنند.

#

۵. حق عبور و مرور آزادانه شامل تمامی قلمرو یک کشور ازجمله همه استان‌های یک دولت‎ مرکزی می‎شود. بر طبق پاراگراف ۱ ماده ۱۲، اشخاص مجازند از محلی به محل دیگر رفت‌وآمد کنند و در مکان مدنظر خود ساکن شوند. برخورداری از این حق برای شخصی که قصد نقل مکان یا ماندن در محلی خاص را دارد، نباید به هیچ مقصود یا دلیل خاص دیگری بستگی داشته باشد. هرگونه محدودیت باید منطبق با پاراگراف ۳ باشد.

#

۶. کشور عضو باید اطمینان یابد که حقوق تضمین‌شده در ماده ۱۲، نه‌تنها در برابر دخالت‎های عمومی مورد محافظت قرار می‎گیرد؛ بلکه در مقابل دخالت‎های خصوصی نیز محفوظ نگاه داشته می‎شود. این تعهد برای محافظت، به خصوص درباره زنان مصداق دارد. برای مثال اینکه حق یک زن برای عبور و مرور آزادانه و انتخاب محل اقامت خود باید چه قانوناً و چه عرفاً به تصمیم شخص دیگری، ازجمله تصمیم یکی از خویشان وی بستگی داشته باشد، با پاراگراف ۱ ماده ۱۲ تناقض دارد.

#

۷. بسته به مقررات پاراگراف ۳ ماده ۱۲، حق سکونت در مکان مدنظر یک شخص در محدوده قلمرو یک کشور، شامل محافظت در برابر همه اَشکال انتقال‎های داخلی اجباری نیز می‎شود. این مقررات، پیشگیری از ورود یا ماندن یک شخص در بخش معینی از یک سرزمین را نیز ممنوع می‎کند. باوجوداین بازداشت قانونی، حق آزادی فردی را مخصوصاً تحت تأثیر قرار می‎دهد و در ماده ۹ این میثاق آمده است. در برخی شرایط خاص، ماده‌های ۹ و ۱۲ ممکن است با هم در نظر گرفته شوند.۴

#

پاراگراف ۲؛ آزادی ترک یک کشور ازجمله ترک وطن

#
  1. آزادی ترک قلمرو یک کشور نباید به هیچ هدف به خصوصی یا به هیچ دوره خاصی که شخص مایل است در خارج از آن کشور بماند، بستگی داشته باشد. بنابراین، سفر به خارج از کشور و ترک یک کشور به دلیل مهاجرت دائمی از آنجا، شامل حال این قانون می‎شود. همچنین، حق فرد برای تعیین کشور مقصد نیز بخشی از این تضمین قانونی را تشکیل می‎دهد. ازآنجاکه حدود اختیارات پاراگراف ۲ ماده ۱۲ به اشخاصی که به طور قانونی ساکن قلمرو یک کشور هستند، محدود نمی‎شود؛ یک تبعه بیگانه هم که قانوناً از یک کشور اخراج شده است، حق انتخاب کشور مقصد خود را دارد که البته باید با موافقت آن کشور همراه باشد.۵
#
  1. به منظور قادرساختن فرد به برخورداری از حقوقی که در پاراگراف ۲ ماده ۱۲ تضمین شده است، تعهداتی هم بر عهده کشور محل اقامت و هم بر عهده کشور محل تابعیت گذاشته می‎شود.۶ ازآنجایی‌که انجام سفرهای بین‎المللی معمولاً نیازمند داشتن مدارک مناسب، به ویژه گذرنامه است، حق ترک‌کردن یک کشور باید شامل حق حصول اسناد مسافرتی لازم نیز باشد. صدور گذرنامه به طور معمول، بر عهده کشور محل تابعیت شخص است. امتناع یک کشور از صدور یا تمدید اعتبار گذرنامه برای فرد تبعه مقیم خارج، ممکن است سبب شود فرد ذکرشده از حق خویش برای ترک کشور محل اقامت خود و سفر به مناطق دیگر محروم شود.۷ اینکه کشور فوق ادعا کند اتباعش قادرند بدون داشتن گذرنامه به قلمرو آن کشور باز گردند، قابل توجیه نیست.
#
  1. عملکرد کشورها اغلب، نشان‌دهنده آن است که مقررات حقوقی و اقدامات اداری، تأثیری نامطلوب روی حق ترک کشور و به ویژه ترک وطن دارد. درنتیجه، این امر بسیار اهمیت دارد که کشورهای عضو درباره همه محدودیت‎های حقوقی و عملی که درباره حق ترک‌کردن کشور وجود دارد و هم درباره اتباع آن کشور و هم درباره خارجیان اِعمال می‎شود، گزارش دهند تا این کمیته بتواند انطباق این مقررات و اجرای آن را با پاراگراف ۳ ماده ۱۲ ارزیابی کند. کشورهای عضو همچنین، باید درباره اقداماتی در جهت مجازات بر حمل‌ونقل بین‎المللی که افرادی را بدون داشتن مدارک لازم به قلمرو کشورشان می‎آورند درجایی‌که این اقدامات روی حقوق افراد برای ترک کشور دیگری تأثیر می‎گذارد، اطلاعاتی را در گزارش‎هایشان قید کنند.
#

پاراگراف ۳؛ محدودیت‎

#
  1. پاراگراف ۳ ماده ۱۲ شرایط خاصی را در نظر می‎گیرد که در آن، حقوق موضوع پاراگراف‌های ۱ و ۲ ممکن است محدود شود. این پاراگراف دولت را مجاز می‎کند فقط برای حفظ امنیت ملی، نظم عمومی، سلامت یا اخلاق عمومی و حقوق و آزادی‎های دیگر، حقوق ذکرشده را محدود کند. برای اینکه این محدودیت‌ها موجه شمرده شود، باید قانوناً تصریح شود که وجود آن در یک جامعه دمکراتیک برای حفظ این مقاصد، لازم است و باید با تمام حقوق دیگری که در این میثاق به رسمیت شناخته شده، هماهنگی داشته باشند. (نک:پاراگراف ۱۸ در متن حاضر).
#
  1. قانون باید شرایطی را مقرر کند که تحت آن، این حقوق بتوانند محدود شوند. بنابراین، گزارش‎ کشورها باید معیارهای قانونی را که بر اساس آنها این محدودیت‎ها بنیان گذاشته شده‎اند، مشخص کنند. محدودیت‎هایی که در قانون مقرر نشده یا با الزامات پاراگراف ۳ ماده ۱۲ تطابق ندارند، حقوق تضمین‌شده در پاراگراف‌های ۱ و ۲ را نقض می‌کنند.
#
  1. کشورها باید در اتخاذ قوانینی که محدودیت‎های موجه در پاراگراف ۳ ماده ۱۲ را عنوان می‎کنند، همیشه این اصل را مدنظر داشته باشند که محدودیت‎های ذکرشده نباید ماهیت این حق را تضعیف کنند (با پاراگراف ۱ ماده ۵ مقایسه کنید)؛ رابطه میان حق و محدودیت و نیز میان معیار و موارد استثنا نباید مسکوت بماند. قوانینی که به‌کارگیری محدودیت‎ها را موجه می‎کند، باید از معیارهای دقیق استفاده کنند و نباید به افرادی که مسئولیت اجرای این قوانین را دارند، اختیارات بدون قیدوشرط اعطا کنند.
#
  1. پاراگراف ۳ ماده ۱۲ به وضوح نشان می‎دهد اینکه صرفاً محدودیت‎های ذکر شده، تأمین‌ کننده مقاصد مجاز باشند، کافی نیست؛ ضرورت وجود آنها برای حفظ این مقاصد نیز باید مدنظر باشد. اقدامات محدودیت‎زا باید این ویژگی‌ها را داشته باشند: با اصل تناسب، مطابقت داشته باشند؛ برای انجام نقش حمایتی خود مناسب باشند؛ در میان ابزارهایی که برای حصول نتیجه مطلوب به کار گرفته می‎شوند، کمترین میزان مزاحمت را ایجاد کنند و نیز باید با منافعی که قرار است حمایت شوند، متناسب باشند.
#
  1. اصل تناسب نه‌ تنها باید در قوانینی که چارچوب محدودیت‎ها را تعیین می‎کنند، محترم شمرده شود، بلکه باید مورد احترام مقامات اداری و قضایی که آن قوانین را اعمال می‎کنند نیز قرار گیرد. کشورها باید اطمینان یابند که هرگونه مراحل اداری مربوط به اعمال یا محدودسازی این حقوق، بدون تأخیر انجام شود و دلایل اعمال اقدامات محدودیت‎زا نیز ارائه شود.
#

۱۶.کشورها اغلب، نتوانسته‎اند نشان دهند که اعمال قوانین ایشان که حقوق مندرج در پاراگراف‌های ۱ و ۲ ماده ۱۲ را محدود می‎کند، با همه الزامات مطرح‌ شده در پاراگراف ۳ ماده ۱۲ تطابق دارد. به‌ کارگرفتن محدودیت‎ها در هریک از این موارد، باید بر پایه دلایل حقوقی واضح باشد، ضرورت داشته و متناسب باشد. برای مثال، اگر شخصی صرفاً به دلیل آنکه از اسرار دولتی باخبر است، از ترک کشور ممنوع شود یا اگر شخصی بدون داشتن مجوز مخصوص، از سفر در داخل کشور محروم شود، شرایط ذکر شده برآورده نشده است. از طرف دیگر، ممانعت از دسترسی‌ به مناطق نظامی بر پایه امنیت عمومی یا ایجاد محدودیت‎هایی برای سکنی‌گزیدن در نواحی محل سکونت افراد بومی یا جوامع اقلیت، می‌تواند مطابق با شرایط محدود کننده باشد.۸

#
  1. یک دلیل اصلی نگرانی، وجود موانع چند جانبه حقوقی و دیوان‌سالاری است که برخورداری کامل افراد از حق عبور و مرور آزادانه، ترک کشور، ازجمله ترک وطن و اقامت گزیدن را بی‌دلیل تحت تأثیر قرار می‎دهد. درباره حق رفت‌وآمد در داخل یک کشور، این کمیته از این قوانین انتقاد می‌کند: قوانینی که افراد را ملزم می‎کند برای تغییر محل سکونت خود درخواست مجوز کرده یا از مقامات محلی مقصد، تقاضای تأییدیه کنند و نیز تأخیرهایی که در انجام مراحل این درخواست‎های کتبی وجود دارد. عملکرد دولت‎ها یک سلسله موانع شدیدتری را بر سر راه می‎گذارد که ترک‌ کردن کشور را به ویژه برای اتباع خود آن کشور، دشوارتر می‎سازد. ازجمله این قوانین و عملکردها عبارت‌اند از: نبود دسترسی متقاضیان به مقامات ذی‌صلاح و فقدان اطلاعات درباره الزامات مربوط؛ لزوم درخواست برگه‎های مخصوصی که از طریق آنها مدارک مناسب مربوط به تقاضای صدور گذرنامه را می‎توان به دست آورد، نیاز به ارائه توصیه‌نامه از کارفرما یا اعضای خانواده؛ شرح دقیق مسیر مسافرت؛ صدور گذرنامه پس از پرداخت مبالغ هنگفت که بسیار بیشتر از هزینه انجام خدمات مربوط توسط مقامات اداری است؛ تأخیرهای غیر قابل توجیه در صدور اسناد مسافرتی؛ ایجاد محدودیت برای سفرکردن اعضای خانواده به همراه یکدیگر؛ لزوم پرداخت سپرده برای تضمین بازگشت به وطن یا تهیه بلیط رفت و برگشت؛ لزوم وجود دعوت‌نامه از کشور مقصد یا از افرادی که در آن کشور زندگی می‎کنند؛ ایجاد مزاحمت برای متقاضیان از قبیل ارعاب، دستگیری، ازدست‌دادن شغل یا اخراج فرزندان آنها از مدرسه یا دانشگاه؛ امتناع از صدور گذرنامه به دلیل آنکه ادعا می‎شود متقاضی به حسن شهرت کشور لطمه خواهد زد. به دلیل این‌گونه رویه‎هاست که کشورهای عضو باید اطمینان یابند که همه محدودیت‎های تحمیلی توسط آنان در انطباق کامل با پاراگراف ۳ ماده ۱۲ ‎باشد.
#
  1. اعمال محدودیت‎هایی که بر طبق پاراگراف ۳ ماده ۱۲ مجاز است، باید با سایر حقوقی که در این میثاق تضمین شده‎اند و نیز با اصول بنیادین تساوی و عدم تبعیض هماهنگی داشته باشد. بنابراین، اگر حقوق مندرج در پاراگراف‌های ۱ و ۲ ماده ۱۲، براثر هرگونه تبعیضی از قبیل نژاد، رنگ، جنسیت، زبان، مذهب، عقاید سیاسی یا عقاید دیگر، اصلیت ملی یا اجتماعی، دارایی، تولد یا موقعیت‎های دیگر محدود شوند، نقض آشکار این میثاق خواهد بود. این کمیته در بررسی گزارش‎های کشورها در چندین مورد، دریافته است که قوانینی که زنان را به داشتن رضایت یا همراهی یک شخص مذکر، ملزم می‌سازد و بدین‌ترتیب ایشان را از عبور و مرور آزادانه یا ترک‌کردن کشور منع می‎کند، نقض ماده ۱۲ است.
#

پاراگراف ۴؛ حق ورود به وطن

#
  1. حق یک شخص برای ورود به وطنش، رابطه خاصی را که وی با آن کشور دارد، مشخص می‎کند. این حق وجوه گوناگونی دارد. این مسئله نشان‌دهنده حق آن شخص برای ماندن در کشورش است. حق ذکرشده نه‌تنها شامل بازگشت شخص به وطنش پس از ترک آن می‎شود؛ بلکه شخص را مجاز می‌کند که اگر در خارج از آن کشور متولد شده است، برای نخستین بار وارد آن کشور شود؛ برای مثال اگر کشور ذکرشده، محل تابعیت شخص باشد. حق بازگشت برای پناهندگانی که به دنبال بازگشت داوطلبانه به کشورشان هستند، اهمیت بیش از حدی دارد. همچنین این حق، بر ممنوعیت انتقال اجباری جمعیت یا اخراج‎های جمعی به کشورهای دیگر هم دلالت ضمنی دارد.
#
  1. نحوه بیان عبارات در پاراگراف ۴ ماده ۱۲(هیچ‌کس)، میان اتباع کشور و اتباع خارجی تفاوتی قائل نمی‎شود؛ بنابراین تنها با تفسیر معنی عبارت «کشور خود شخص»، می‎توان دریافت که چه اشخاصی از این حق برخوردار هستند.۹ دامنه شمول کشور خود شخص وسیع‎تر از مفهوم «کشور محل تابعیت شخص» است. مفهوم این عبارت به ملیت، یعنی ملیتی که از طریق تولد یا اعطای تابعیت به دست آمده باشد، به معنای رسمی کلمه محدود نمی‎شود؛ بلکه این مفهوم، حداقل بدان معناست که صرفاً به دلیل اینکه شخصی پیوندهای خاص یا مطالباتی در ارتباط با یک کشور به خصوص دارد، نمی‎توان او را تبعه خارجی به شمار آورد. برای مثال این مورد درباره این افراد صدق پیدا می‎کند: اتباع یک کشور که در آنجا ‌به‌رغم قوانین بین‎المللی، خلع تابعیت شده‎اند و نیز درباره افرادی که کشور محل تابعیتشان به یک هویت ملی دیگر ملحق یا منتقل شده است و از داشتن ملیت خود محروم می‎شوند. همچنین، عبارت‌های پاراگراف ۴ ماده ۱۲ مفهوم گسترده‎تری را ارائه می‎دهد که می‎‎تواند طبقات دیگری از ساکنان طولانی‌مدت یک منطقه را هم در بر گیرد. از آن جمله می‎توان افراد بدون تابعیتی را نام برد که به طور خودسرانه از حق کسب تابعیت کشوری که در آن دارای چنین وضعیت اقامتی بوده‎اند، محروم شده‎اند. ازآنجایی‌که عوامل دیگر نیز ممکن است تحت شرایطی خاص موجب ایجاد پیوندهای نزدیک و بادوام میان شخص و کشور شوند، کشورهای عضو باید در گزارش‎هایشان اطلاعاتی درباره حقوق ساکنان دائمی برای بازگشت به کشور محل اقامتشان ذکر کنند.
#
  1. تحت هیچ شرایطی نمی‎توان شخصی را خودسرانه از حق ورود به کشورش محروم کرد. اشاره به لفظ «خودسرانه» در این متن، شامل همه اعمال یک دولت می‎شود؛ چه مقننه، چه اداری و چه قضایی. این اصل تضمین می‎کند که حتی دخالتی که به طور قانونی هم صورت گرفته باشد، باید بر طبق مقررات، اهداف و مقاصد این میثاق بوده و در هر موقعیتی و تحت هر شرایط خاصی معقول باشد. این کمیته معتقد است که به ندرت ممکن است شرایطی وجود داشته باشد که براثر آن، محرومیت از حق ورود یک شخص به وطن خود را بتوان معقول دانست. کشور عضو نباید با خلع تابعیت یک فرد یا با اخراج وی به کشور ثالث، خودسرانه بازگشت آن شخص را به وطنش ممنوع کند.
#

پی‌نوشت‌ها

#

۱- HRI/GEN/1/Rev ۱۵ آگوست ۱۹۹۷، صفحه ۲۰، پاراگراف ۸. ۲- شکایت شماره ۴۵۶/۱۹۹۱، کلپلی علیه سوئد، پاراگراف ۲ ماده ۹. ۳- اظهارنظر عمومی شماره ۱۵، پاراگراف ۸، در HRI/GEN/1/Rev. 3، ۱۵ آگوست ۱۹۹۷، صفحه ۲۰. ۴- برای مثال نک: شکایت شماره ۱۹۸۳/۱۳۸، مپندجیلا علیه زئیر، پاراگراف ۱۰؛ شکایت شماره ۱۹۸۳/۱۵۷، مپاکا نوسا علیه زئیر، پاراگراف ۱۰؛ شکایت شماره ۱۹۸۷/۲۴۱ و ۱۹۸۷/۲۴۲، بیرهشویرا/تشیسکدی علیه زئیر، پاراگراف ۱۳. ۵- نک: اظهارنظر عمومی شماره ۱۵، پاراگراف ۹، مندرج درHRI/GEN/1/Rev.3 ، ۱۵ اوت ۱۹۹۷، ص ۲۱. ۶- شکایت شماره ۱۹۸۱/۱۰۶، مونترو علیه اوروگوئه، پاراگراف ۴ ماده ۹؛ شکایت شماره ۱۹۷۹/۵۷، ویدال مارتینز علیه اوروگوئه، پاراگراف ۷؛ شکایت شماره ۱۹۸۰/۷۷، لیختن اشتاین علیه اوروگوئه، پاراگراف ۱ ماده ۶. ۷- شکایت شماره ۱۹۷۹/۵۷، ویدال مارتینز علیه اوروگوئه، پاراگراف ۹. ۸- نک: اظهارنظر عمومی شماره ۲۳، پاراگراف ۷، مندرج در HRI/GEN/1/Rev.3، ۱۵ اوت ۱۹۹۷، ص ۴۱. ۹- نک: شکایت شماره ۱۹۹۳/۵۳۸، استیوارت علیه کانادا.